ساختار اساسی دولت شهر اسلامی

---

مولف/مترجم: علی تدین و حسین نوایی موضوع: مدیریت اسلامی سال انتشار(میلادی): ۲۰۰۸ وضعیت: تمام متن منبع: فصلنامه مجموعه سخنرانی های مدیریت اسلامی، شماره اول، پاییز ۱۳۸۷، هیأت مروّجان رهبری و مدیریت اسلامی تهیه و تنظیم: پایگاه مقالات مدیریت www.SYSTEM.parsiblog.com
خلاصه:
در این مقاله که مربوط به سخنرانی مشترک جناب آقایان تدین و نوایی در جلسات هفتگی هیات مروجان رهبری و مدیریت اسلامی می باشد، ابتدا تعاریف مختلف از شهر ارائه شده است. سپس سه الگوی مطرح در اداره شهر که شامل سیستم غیر متمرکز درنظام های فدرالی، سیستم غیر متمرکز درنظام های متمرکز، و سیستم فرانسوی (ناپلئونی) می باشد، ارائه شده است. در ادامه تاریخچه و نحوه اداره شهر در ایران در سه مقطع زمانی از آغاز تا انقلاب مشروطیت، بین دو انقلاب (انقلاب مشروطه و انقلاب اسلامی)، و بعد از انقلاب اسلامی تا کنون بیان شده است. یکی از چالش های کنونی اداره شهرها مسئله مدیریت یکپارچه شهری می باشد که در این مقاله الزامات مدیریت یکپارچه شهری در دو سطح ملی و منطقه ای مورد بررسی قرار گرفته است. در بخش پایانی مقاله ساختار دولت شهر اسلامی مبتنی بر نظام ولایت فقیه تشریح شده و راهکارهایی برای پیاده سازی آن ارائه شده است.
مفاهیم کلیدی:
شهر، مدیریت شهری، دولت شهر اسلامی، نظام ولایت فقیه.

تعاریف شهر:
در یونان، شهر جایی است که علاوه بر ویژگی های قانونی که یک شهر باید داشته باشد، پارک، ورزشگاه و تالار عام داشته باشد. در هند، معبد، قصر و بازار، در اروپا بازار و حکومت محلی مستقل باید داشته باشد. مسلمانان؛ جایی را شهر می دانستند که مسجد جامع، بازار و مدرسه داشته باشد. اگر بخواهیم تعریفی امروزی از شهر ارائه دهیم می‌توانیم بگوئیم شهر مجموعه‌ی مرکبی از عوامل طبیعی اجتماعی و محیط های انسان ساخت است که درآن جمعیت ساکن، متمرکز شده است. البته در دیدگاه مختلف تعاریف گوناگونی از شهر ارائه شده است به عنوان مثال در جامعه شناسی می گویند شهر می تواند سکونت گاه دائمی انبوه و نسبتاً بزرگی برای افراد اجتماعی باشد یا به لحاظ اقتصادی می گویند شهر جایی است که شغل اکثر آنها غیر کشاورزی است یا جغرافی دانان بیشتر به یک فضای جغرافیایی و فضای شهری تأکید می‌کنند و به موقع جغرافیایی و مکانی که شهر درآن واقع شده تأکید بیشتری دارند.

الگوهای اداره شهری
معمولاً سه الگوی اداره شهری ارائه می شود که عبارتند از: الف- الگوی اول سیستم غیر متمرکز درنظام های فدرالی است که در ایالات متحده آلمان و هند ارائه می شود. این شکل حکومت شهری منجر به مدیریت شهری شده که مدیر شهری مدیر اجرایی شهر است. شکل دوم، شکل کمیسیونی است که مردم شهر به جای اینکه افراد را انتخاب کنند کمیسیون هایی را انتخاب می کنند و این کمیسیون های مختلف از بین خودشان یا اینکه مردم از بین خود کمیسیون ها یک نفر دیگر را به عنوان شهردار انتخاب می کنند شهردار فقط رئیس جلسه شورای شهر است وبه آن صورت حالت اجرایی ندارد. این شکل به حالت شهردار ضعیف شورا است. در این شکل هم مردم اعضای شورای شهر را انتخاب می کنند وقدرت اصلی دست اعضای اصلی شورای شهر است از طریق کمیته هایی که شورای شهر دارد شهر را اداره می کند و در این شکل هم شهردار معمولاً قدرت آنچنانی ندارد. ب- نوع دیگر سیستم غیرمتمرکز درنظام های متمرکز است که به سیستم بریتانیایی هم شهرت دارد. کشورهایی که از این الگو تبعیّت می کنند، انگلستان، استرالیا، کانادا، ژاپن و کشورهای اسکاندیناوی هستند. در انگلستان به این صورت است که برای شهرستان و بخش هر کدام یک حکومت محلی درنظر گرفته اند. تقریباً مسؤلیت های آنان کاملاً مشخص و جدا از هم است. سلسله مراتب کاملاً مراعات می شود و آن چیزی که در شهرستان است یعنی شورای انتخاب در شهرستان تمام دستورات و قوانینی که در مقیاس شهرستان است رعایت می شود. در قسمت بخش هم تمام قوانینی که مقیاس بخش را دارد بر عهده شورای شهر است. درشهر هم به همین صورت است ولی در انگلستان، لندن یک مدیریت جداگانه دارد که خودش به چند قسمت تقسیم می شود. ج- سیستم سوم سیستم فرانسوی است؛ کشورهای فرانسه و آمریکای لاتین وکشورهای اسکاندیناوی با اکثر کشورهای جهان سوم از سیستم نظارتی فرانسوی که به ناپلئونی هم معروف است پیروی می کنند در این سیستم شهروندان، شورای شهر را انتخاب می کنند. شورای شهر، شهردار انتخاب می کند. شهردار، ریاست جلسات را به عهده دارد تقریباً قوانین اجرایی ، بودجه و همه این ها در اختیار شهردار است، با توجّه به این که قانون اساسی ما ترجمه قانون اساسی فرانسه با کمی تغییر است، سیستم شهری ما هم مثل اکثر کشورهای درحال توسعه از تیم نظارتی فرانسوی تبعیّت می کند.

تاریخچه و نحوه اداره شهر در ایران:
الف) از آغاز تا انقلاب مشروطیت. در دوران باستان آن چه که مردم اداره شهر سهیم بودند بیش تر شرکت در مراسم مذهبی و معابد بود. در دوران هخامنشی این الگو ادامه داشت تا حمله اسکندر به ایران شهرهایی شکل گرفت که الگو گرفته بود از یونان با همان حکومت محلی که به حالت استقلال اداره می شد که تا دوران سلوکیان ادامه داشت. در دوران سلوکی از بین خود آن ها ۳۰۰ نفر را بر اساس ثروت یا خرج یا همان دارایی و دانایی انتخاب می کردند که وظیفه اداره شهر به عهده این گروه بود. در دوران ساسانیان کم کم شکل حکومت مرکزی اداره شهرها دست خوش تغییر می شود. در دوران پس از اسلام امور به ۴ قسم تقسیم می شد: ۱) امور اداری سیاسی، در عموم حکومت هایی که در ایران شکل گرفت این گونه بود که امور اداری سیاسی و امنیتی به عهده حاکم یا امیر نشین بود. ۲) امور اجتماعی اقتصادی و خدماتی بر عهده رئیس شهر و کدخدا بود. ۳) امور انتظامی بر عهده داروغه، ۴) امور قضایی به عهده قضات گذاشته شد. ب) بین دو انقلاب، انقلاب مشروطه و انقلاب اسلامی، آن مواردی که در اداره شهر نقش اصلی داشتند، قوانین و حرکت ها و مواردی که پیش آمد در اداره شهر در حکومت شهری ایران شکل گرفته بود، تأثیر داشت. از اهم موارد یکی تأثیر قانون بلدیه در سال ۱۳۶۰ بودکه بعد از این در سال ۱۳۰۹ تا ۵۲ شهرداری تأسیس شد. در ایران آن چیزی که مهم بود وابستگی مالی و اداری به دولت بود، شهرداری ها با وابستگی هایی که داشتند تقریباً هم در اداره شهر و هم در بقیه مسائل به آن حالت اولیه که بعد ازکمیته بندی به وجود آمده بود را از دست دادند در این دوران اداره شهرداری ها به وزرات کشور سپرده شد و شهرداری ها تا پایان حکومت پهلوی اوّل به ۱۳۶تا رسید. در حکومت پهلوی دوّم تشکیل شهرداری ها و مجامع بود در سال ۱۳۲۸ که قانون مهم این را بنده یک ذره پررنگ تر انتخاب کردم چون مهم ترین قانونی که برای شهرداری ها و اداره شهر تصویب شده است قانونی به اسم قانون شهرداری هاست که در سال ۱۳۳۴ به اسم قانون شهرداری ها تصویب شده است که با گذشت نیم قرن با کمی حذف و تعدیل همین قانون در ایران رایج است. کاهش قیمت نفت باعث شد که تقریباً آن حالت مدیریت شهر از هم بپاشد چرا که تقریباً هر تصمیمی که دولت می توانست و هر تغییری که در شهر لازم بود، می داد قبل از کاهش نفت و مدیریت و آن برنامه ریزی که برای شهر از طریق مالیات عوارض بود تقریباً کم رنگ شد. شهرداری ها به ۴۵۰ تا رسید. ج) بعد از انقلاب اسلامی تا کنون، آن چیزی که در مدیریت شهری یا اداره شهرها تأثیر گذاشت، یکی حد نصاب جمعیت از ۵ هزار نفر رسید به ۱۰ هزار نفر با یک اضافات و کمی که در بعضی شهر ها به وجود آمد، گفتنند در تراکم های مختلف این می تواند تغییر کند که شورای شهر به جای انجمن شهر با همان اختیارات. این مسئله پررنگ تر شده است، به خاطر این که شورای اسلامی تشکیل شد و تقریباً یک گام بزرگ برای نحوه اداره شهر بود.

الزامات مدیریت یکپارچه شهری: در حال حاضر می خواهیم بدانیم که اداره شهر به چه صورت است چه سازمان هایی با اداره شهر ارتباط دارند و آن دغدغه ای که همه دارند به عنوان مدیریت یکپارچه شهری و از آن نام می برند چه سازمان هایی باید با یکدیگر هماهنگ شوند تا این مدیریت یکپارچه شهری از آن شکل بگیرد. ۱) در سطح ملی، سازمان هایی هستند که خودشان را مجاب می دانند که در اداره شهر دخالت کنند، یکی وزارت کشور است، با توجه به اختیاراتی که درآن گذاشته شده و با توجه به قوانینی که در این زمینه تصویب شده؛ دیگر شورای عالی شهر سازی و معماری سازمان برنامه و بودجه که البته این ها تغییر کرده و زیر نظر معاونت راهبردی و زیر نظرسازمان شهرداری کشور رفته است و وزارت نیرو است که بر اساس آن قوانینی از جمله تأمین گاز و برق و آب و قطعاً خودش را مخیّر می داند که در شهر دخالت داشته باشد. ۲) درسطح منطقه، استانداری، سازمان مسکن و شهر سازی، شورای شهر در سطح محلّی دو قسمت که به صورت رسمی است که شورای اداره شهرستان، شورای تأمین شهرستان، فرمانداری و شورای اسلامی شهر و شهرداری که در واقع عناصر اصلی اداره شهر هستند و قطعاً باید نقش اصلی را داشته باشند و بعداً بحث خواهم کرد که چه وظایفی بر عهده شهرداری گذاشته شده و الان چه مقدار این وظایف ر انجام می دهد و چقدر این وظایف را سایر سازمان ها و وزارتخانه هایی که برای شما عرض کردم عناصر غیر رسمی که گاهی نفوذشان و تصمیماتشان بیشتر از عناصر رسمی در اداره شهر، تأثیر می گذارد همان مجلس شورای اسلامی است که با توجه به جایگاهی که دارند می توانند تأثیر داشته باشند جریان سیاسی حاکم بر شهر یا مدیریت شهری سرمایه داران هستند که با توجّه به آن سرمایه ونفودی که دارند می توانند نقش داشته باشند. در اداره شهر گروه های ذیربط عمران و مدیریت شهری با توجه به آن حالت حرفه ای که دارند، بعضی شهرها هم شرایط ویژه ای دارند به عنوان مثال: مشهد آستان قدس رضوی با توجه به جایگاهی که دارد با توجه به سرمایه ای که در اختیارش هست و خودش را مقید می داند و حق خودش می داند که در اداره شهر دخالت کند و تأثیر بگذارد. در قانون شهرداری ها معروف است که همین الان هم آن قانون دارد در ایران اجرا می شود در آن ۵۳ وظیفه به عهده شهرداری گذاشته شد از آن ۲۱ وظیفه اکنون به عهده شهرداری گذاشته شده و همین الان هم شهرداری دارد آن را انجام می دهد و ۷ تا شهرداری هستند و ادارات دیگر و شهرداری ادارات دیگر، بخش خصوصی ۲ تا و ۲۱ وظیفه کلاً از حیطه شهرداری خارج شده و این نشان می دهد که این مدیریت یکپارچه که دغدغه خیلی ها هست در واقع لزومش حفظ می شود و نشان می دهد که باید برای گام گذاشتن به سمت مدیریت یکپارچه سریع تر حرکت کرد. این آن چیزی بود که من به عنوان مقدّمه عرض کردم تا ایده اصلی که بر آن اساس همین مقدمات شکل گرفته را خدمت شما عرض کنم که ایده مسجد محوری است به صورت شهر و صورت مدیریت اسلامی قرار دادند.

دولت شهر اسلامی:
در اداره شهر ها باید به این نکته توجه کنیم الگویی که در ساختار اساسی کشور استفاده شده، به دلیل اینکه مبتنی بر نظام ولایت فقیه است، نظامی که اندیشه اساسی و بنیادی و فکری کلیه ساختارهای اداری کشور ما را تشکیل می دهد. بر این مبنا می آییم اول از خود ولایت فقیه شروع می کنیم. ولایت فقیه شکلی از اشکالی است که به حکومت اسلامی مشروعیت می دهد. به طور کلی حکومت ها مشروعیتشان را می توانند از طرق مختلف داشته باشند بعضی ها مشروعیت موروثی دارند، در بعضی حکومت ها مشروعیت بر مبنای غلبه است. این نظریه که خیلی از اهل سنت به آن معتقدند غلبه یکی از مزایای حکومت آن هاست. مشروعیت مردمی حکومت های دموکرات امروز ریاستی پارلمانی مشروعیتشان را از مردم می گیرند. بعضی حکومت ها مشروعیتشان الهی است ولایت فقیه یکی از نظریاتی است که مشروعیت حکومت را الهی می داند این مشروعیت بر پایه ایمان به خدا قرارا دارد حاکمیت مطلق دراین نوع حکومت، حکومتی که ولایت فقیه الگوی اوست، از آن خداست. این حکومت حاکمیتی که به انسان های خاص واگذار شده که همان ولی فقیه باشد و حاکمیت ولی فقیه در طول حاکمیت الهی قرار دارد و متکی بر آن است آن ایده ای که ما دنبالش هستیم و خدمتتان هم عرض کردم این است که ساختار اساسی از ساختار اساسی کشور گرفته شده است. کشور ما که مبتنی بر نظام جمهوری اسلامی است، در رأس آن رهبری قرار دارد که همان ولی فقیه است و قوه مجریه، قوه مقننه و قوه قضائیه سه قوه ای هستند که زیر نظر رهبری و مشروعیتی که از رهبری می گیرند و مشروعیت الهی که دارند اداره می شود، بر این مبنا ما دنبال این هستیم که در این الگو این ساختار را به تمام کشور تسرّی بدهیم و ساختار اساسی اداری استان اسلامی را طراحی بکنیم که آن نماینده ولی فقیه در استان زیر نظر رهبر و نماینده رهبر است در یک استان شورای استان کار قوه مقننه استان را انجام بدهد و به عنوان قوه مجریه در سطح استان استانداری داریم، دادگستری استان هم قوه قضائیه هست و همین طور این ساختار به سطوح پایین تر تصدی پیدا می کند. در شهر، امام جمعه زیر نظر نماینده ولی فقیه در استان است و به رهبری ختم می شود شهردار به رئیس جمهور در یک کشور و همین طور می آید پایین شهرداری می شود هیئت دولت در شهر در سطح محله ما این سیستم را یا الگو را تا محله پیگیری می کنیم و به محله محوری در این الگو بیشتر اعتقاد داریم. بر این مبنا که درمحله ها هم همانطور که سازمان یا ساختار شکلی برای محله تعریف شده ساختمان هایی که واحد های خاص داشته باشد مثلاً چند طبقه باشد فاصله بین ساختمان ها چقدر باشد مسجد کجای محله واقع بشود برای اداره هم محله هم برنامه ای در نظر داریم؛ البته این ها همه اش ایده های خاص است که در آینده می تواند پخته شود. صرفا ًبه عنوان ایده های خام ارائه می شود و ممکن است ایرادهای زیادی داشته باشد. در سطح محله ما می توانیم امام جماعت را مبنای مشروعیت الهی که در سطح کشور ولی فقیه بود در استان نماینده ولی فقیه و امام جمعه بود امام جماعت می شود به مصداق رهبردر محله؛ قوه قضائیه، قاضی محله و محکمه ای می تواند باشد، محله دار مصداق شهردار، استاندار رئیس جمهور، شورا یا هم قوه مقننه در انجا محله را با عنصر بنیادی شهر واداره شهر درنظراین سیستم می گیرد که می تواند منشا بسیاری از حرکت ها باشد ما از محله شروع می کنیم برای اسلامی کردن سازمان شهرمان وکشورمان؛ می توانیم به نتایج بهتری برسیم تا اینکه از بالا با بخش نامه و شکل های عامیانه بخواهیم یک چیزی را پیاده کنیم در مجموع کار کردها و مزاید زیادی برای این سیستم می شود. اما در کلیت این طرح آن چیزی که ما مشاهده می کنیم هر بخش دو قسمت دارد یک بخش ساختار اساسی کشور ارائه می شود، رهبردر سطح کشور یک وظایفی دارد، جایگاهی دارد، شرایطی دارد و یک شکل انتخاب می شود؛ ما آمدیم الگوی همین را در سطوح دیگر استان شهر و مدل سازی کردیم امام جمعه رهبر محله است و اگر مثلاً رهبر در سطح کشور یکی از شرایط این است فقیه جامع الشرایط مدیر و مدبر باشد عادل باشد در سطح محله امام جماعت محله باید که روحانی باشد، شناخته شده که مورد وثوق مردم محله باشد به آن اطمینان داشته باشند. برای حل مسائل مشکلاتشان به او رجوع می کنند یا وظایف و اختیارات رهبر در سطح کشور فرمانده کل قوا هست فرمان همه پرسی با ایشان هست امضای حکم ریاست جمهوری تنفیذ حکم ریاست جمهوری با ایشان هست و خیلی وظایف دیگر امام جماعت هم در محله وظایف مشابهی دارند به نوعی می شود گفت رهبر اگر مشروعیت بخش سایر شورا و ارکان نظام کشور هستش امام جماعت هم درمحله به نوعی کانون حل مسائل است و منبع مشروعیت بخش سایر نهاد ها یا فعالیت هایی که در سطح محله انجام می شود.
اگر انتخاب رهبر مثلاً با مجلس خبرگان که به وسیله مردم انتخاب می شوند باشد، می توانیم برای انتخاب امام جماعت هم مدل های مشابه به کار گیریم. مثلاً شورایی از بزرگان محله، ریش سفید های محله امام جماعت را تعیین کنند. یا می شود از الگوهای دیگر استفاد کرد مثلاً امام جمعه امام جماعت محله را به طور مستقیم انتخاب کرد یا اینکه با رای مستقیم مردم انتخاب شود و راههای دیگر هم شاید بشود پیشنهاد داد و همین طور ما آمدیم مدل را به سایر قوا هم تسرّی دادیم، قوه مقننه محله شورایاری هست ساختار اساسی جایگاهش، جایگاه قوه مقننه در ساختار اساسی ایران با شورایاری به مصداق قوه مقننه مقایسه می شود ما شورایاری را به جای قوه مقننه قرار دادیم که آن هم وظایفی دارد نمایندگانی انتخاب می شود برای آن هم که شرایطی دارند مشروعیتشان را از امام جماعت محله می گیرند و در چارچوب خاصی مثلاً اگر قانون کشور چارچوب قانون اساسی و شریعت وضع می شود قوانین هم که برا ی محله گذاشته می شوند در چارچوب قانون اساسی و شریعت وضع می شود. قوانینی که برای محله گذاشته می شوند، در چارچوب قوانین فوق مثلاً قانون اداری شهر، قانون شهرداری قانون شورا شود را قانون اساسی و شرع وضع خواهند شد و خارج از آنها نمی توانند باشند. قوه مجریه هم همین شکل در محله ما و محله دار به مصادیق رئیس جمهور عمل می کند شرایط و صلاحیت هایی دارد وظایف و اختیاراتی دارد و به شکلی که مانند رئیس جمهور به طور مستقیم انتخاب می شود، انتخاب می شود. قوه قضائیه، محله ما قاضی داریم در محله که انتخاب قاضی بهترین راهی که به ذهنم می رسد مانند رئیس قوه قضائیه هست رهبر انتخاب می کند قاضی محله را هم شاید بهتر باشد امام جماعت محله انتخاب کند که جایگاه رهبری محله را دارد این قاضی شرایط و صلاحیت هایی دارد، وظایف و اختیاراتی دارد.

راهکارهای تحقق دولت شهر اسلامی:
در پایان، راه کارهایی برای عملیاتی شدن این طرح ارائه می شود که عبارتند از: یک بخش حقوقی است که در آن عنوان می شود در این بخش لازم است که اجزای این ساختار یعنی قوه مقننه محله، قوه مجریه محله، قوه قضائیه و امام جماعت مسجد محله، به مصادیق مثلاً آن مرجع نهاد رهبری در محله متصل باشد یعنی پیوند داشته باشد با مرجع بالاتر. امام جماعت با امام جمعه که امام جمعه هم در شهر با نماینده ولی فقیه در استان آن هم با رهبری در ارتباط باشند. این ها سلسله ای باشند که به هم پیوسته هستند محله دار به شهردار و آن هم به استاندار متصل باشد. این ها به هم وصل باشند یعنی محله یک چیز متکی به خودش نباشد چون که به نتیجه نخواهد رسید. در این زمینه باید قوانین لازم هم وضع بشود به خصوص در پیوند این اجزا این وضع قوانین واقعاً ضروری هست اما مختصر از آن بعد خصوصی ها هستند. بعد فرهنگی این موضوع هست برای عملی شدن مهم ترین نکته باور شهروندان است. منظور در اینجا اهالی شهر است که می توانند شهرشان را به آن شکل که به عنوان ساختار اساسی که اسلامی است و به کل اسلامی اداره می شود به شکل اسلامی اداره کنند و اهالی یک محله هم به همین شکل باید باور داشته باشند و ما می توانیم از طریق آموزش شهروندان این باور را در آن ها ایجاد کنیم که می توانند محله شان را وشهرشان و استانشان وکشورشان را به شکل اسلامی اداره کنند و این تحقیق اولیه است، یعنی خیلی روی آن باید کار شود و ما آن را ارائه می دهیم تا از نظریات دوستان و اساتید بهره ببریم تا آن را کامل کنیم . ممکن است در یک محله چنین شخصیتی وجود نداشته باشد یا در یک محله رهبرانی باشد. آن چیزی که برای این جا در نظر گرفته شده، بحث آموزش است روحانیونی که تربیت می شوند برای تبلیغ چنین سیستمی برای شهرهای مختلف در نظر گرفته بشود، برای رهبری محله آموزش ببیند یا این که بتوانند محله ها را اداره کنند، یک چنین سیستمی درنهادهای مرتبط که روحانی پرورش می دهند باید در نظر گرفته بشود. در مسئله دوم ممکن است افراد محله آن کنترل و آن نظارتی که از بالا به پایین است خیلی سنگین احساس می کنند؛ فکر کنند حتی در محله خودشان هم آن قوه مجریه آن امام جماعت آن قوه قضائیه آنها را تحت کنترل دارد یعنی فکر کنند دارند تهدید می شوند احساس نا امنی کنند چنین چیزی در شرایطی پیش خواهد آمد که این باور شهروندان و آموزش به وجود نیامده باشد این نکته برای این مهم است بعد فرهنگی اهمیت زیادی پیدا می کند برای اینکه ما در محله احساس تهدید نداشته باشیم از بابت اینکه امام جماعت قوه قضائیه قوه مجریه قوه مقننه ای دارد. به کل بیش تر حس مشارکت ما تقویت بشود.

منبع: فصلنامه مجموعه سخنرانی مدیریت اسلامی، شماره دوم، زمستان ۱۳۸۷، هیأت مروّجان رهبری و مدیریت اسلامی