سازمان توسعه روستایی؛ ابزاری جهت استقرار اقتصادمقاومتی در روستاها
سازمان توسعه روستایی؛ ابزاری جهت استقرار اقتصادمقاومتی در روستاها
با وجود نقش اساسی توسعه روستایی در تحقق اقتصاد مقاومتی، برآوردها حاکی از آن است که در دهه‌های آتی، جمعیت روستایی کشور، روند کاهش نسبی و مطلق خود را ادامه خواهد داد و وضعیت نگران‌کننده‌تری را تجربه خواهد کرد. سهم نواحی روستایی از جمعیت کشور، طی سال‌های ۱۲۸۰ الی۱۳۹۰، از ۷۹ به ۲۹ درصد رسیده است و این میزان در سال ۲۰۵۰، به ۱۶ درصد خواهد رسید. طبق قانون «الزام دولت به توسعه متوازن روستايي» که در آذرماه ۱۳۸۴ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید؛ دولت بايد ظرف سه ماه، لايحه تعيين متولي سياست‌گذاري، برنامه‌ريزي و نظارت بر توسعه متوازن روستايي را به مجلس ارائه مي‌كرد. در حالي كه عملاً اين اقدام تاكنون بعد از گذشت بيش از يك دهه شكل اجرايي به خود نگرفته است و كماكان روستاهاي كشور به دليل فقدان متولي مناسب و پاسخگو دچار مشكلات عديده‌اي هستند. وزارت جهاد کشاورزی نیز پس از تشکیل، برخلاف وظایف ذاتی و قانوني خود در حوزه روستاها و بدون ایجاد جایگاه مناسب برای سیاستگذاری، برنامه‌ریزی راهبردي و نظارت بر فرآیند توسعه روستایی، اقدام به پراکندن امور روستایی در بین دستگاه‌های مختلف نمود و به‌تدريج به وزارت کشاورزی صرف تبديل شد. درنتیجه، توسعه روستایی به صورت بخشی و پراکنده و بدون دستگاه هدایت‌کننده، هماهنگ‌ساز، راهبر، ناظر و برنامه‌ریز توسط دستگاه‌های مختلف پیگیری شد.
به دلیل نظام برنامه‌ریزی بخشی و متمرکز کنونی که در آن معمولاً هر یک از دستگاه‌های اجرایی بدون هماهنگی با یکدیگر و بدون توجه به نیازهای واقعی و اولویت‌دار روستائیان اقدام به طراحی و اجرای طرح‌های خود می‌نمایند و هیچ‌گونه ارزیابی میدانی از عملکرد و اثربخشی طرح‌های آنها در روستاها وجود ندارد، هر لحظه تأخیر در سازماندهی امور توسعه روستایی کشور و تشکیل یک سازمان مقتدر و جهادی، هزینه کلانی از ناحیه بی‌انضباطی مالی و اتلاف منابع عمومی به کشور تحمیل می‌کند.
پراكندگي امور روستايي بين دستگاه‌هاي اجرايي متعدد
بررسی‌های علمی، مصاحبه با بیش از ۲۰ نفر از خبرگان توسعه روستایی، بررسی قوانین ۱۶ سال اخير حوزه مدیریت توسعه روستایی (پس از ادغام وزارت جهاد سازندگی با وزارت کشاورزی) و همچنین تجربیات کشورهای پیشرو نشان داده است، کشور نیازمند ایجاد سازمان توسعه روستایی با استفاده از ظرفیت‌های موجود و ذیل وزارت جهادکشاورزی است. مأموریت‌های اساسی این سازمان شامل ۱. حمایت مناسب از روستاها در سیاست‌گذاری‌هایی مانند تصویب بودجه، برنامه‌های توسعه و غیره؛ ۲. پایش و ارزشیابی اثرات پروژه‌های توسعه روستایی و کشاورزی و ارائه راهکارهای پیشنهادی به دستگاه‌های مربوطه؛ ۳. پرهیز از بخشی‌نگری و تقویت هماهنگی در بین بخش‌ها و دستگاه‌های بخشی و سطوح مختلف حکومت و بین بازیگران عمومی و خصوصی؛ و ۴. برنامه‌ریزی محلی است.
البته منظور از تشکیل سازمان تجمیع کلیه وظایف اجرایی توسعه روستایی اعم از اقتصاد، بهداشت و درمان، آموزش و پرورش، مخابرات، راه، حمل‌ونقل و غیره در یک سازمان نیست. بلکه این سازمان به‌جز موارد خاص، عمدتا نقش سیاستگذاری، راهبری، نظارت را خواهد داشت. هدف اساسي سياست‌گذاري روستايي بايد نهایتاً ايجاد تحول در سطح محلي و عرصه روستاها، با تأكيد بر طراحي و اجراي پروژه‌هاي تقاضامحور باشد.
همچنین جهت هماهنگی و هم افزایی دستگاه های مرتبط با حوزه روستایی، مجمع عالی توسعه روستایی و عشایری به ریاست رئیس جمهور تشکیل می شود که در عین پاسخگو بودن سازمان در مقابل نمایندگان مجلس،از جایگاه مناسب سیاستگذاری نیز برخوردار باشد.
تحلیل چرایی سپردن توسعه روستایی به وزارت جهاد کشاورزی
۱. ضرورت انسجام بین سیاست‌های کشاورزی و توسعه روستایی در رویکردهای نوین
امروزه کشاورزی به مفهوم چیزی فراتر از آوردن غذا بر سر سفره‌ها است و باید منجر به پایداری در سه بعد اقتصادی، اجتماعی و بوم‌شناختی شود. سیاست کشاورزی باید علاوه بر اهداف بخشی، اهداف دیگری را نیز در نظر بگیرد و در برابر نیازهای در حال پدیداری جوامع پاسخگو باشد. تولید محصول، تنها کارکرد بخش کشاورزی نبوده و بلکه ایجاد اشتغال، بهبود درآمد افراد به‌خصوص فقرا، ارائه خدمات محیط‌زیستی و تأمین غذای سالم از دیگر کارکردهایی هستند که باید بر اساس فلسفه کشاورزی چندکارکردی، توسط بخش، ارائه شوند. لذا نمی‌توان دستگاه متولی کشاورزی را صرفاً مسؤول تولید محصول دانست.
نمونه دیگر از ضرورت انسجام بین سیاست‌های بخش کشاورزی و توسعه روستایی، درهم‌تنیدگی رشد کشاورزی و امنیت شغلی کشاورزان (تأمین اجتماعی) است.
۲. حفظ و احیاء کارکرد تولیدی روستاها
هرچند توسعه روستایی دارای ابعاد مختلفی است، ولی یکی از وجوه متمایز روستاها از شهرها، کارکرد تولیدی و اقتصاد مولد آن‌هاست. لذا سپردن امور روستاها به نهادهایی که مأموریت اصلی آنها امور عمرانی، ساخت مسکن و امور سیاسی است و بدنه و تشکیلات آنها نیز بر همین اساس شکل‌گرفته است، سبب تداوم وضعیت موجود روستاها و عدم توسعه اقتصادی آنها خواهد شد.
۳. نقش پررنگ کشاورزی در اقتصاد روستاها
با وجود اینکه فرصت‌های فراوانی برای هماهنگی بین سیاست‌های کشاورزی و روستایی وجود دارد، ولی این فرصت‌ها اغلب مورد غفلت قرار گرفته‌اند. یکی از موانع اصلی این هماهنگی، تلاش برای نشان دادن این موضوع بوده است که روستا فراتر از کشاورزی است. این امر، درسی بوده است که پذیرش آن به‌ویژه توسط علاقه‌مندان کشاورزی زمان زیادی را به خود اختصاص داد. هرچند این موضوع، امروزه تقریباً در همه کشورها و توسط همه سیاست‌گذاران به‌خوبی درک می‌شود؛ ولی در فرآیند قائل شدن تمایز بین کشاورزی و روستایی، معمولاً از این موضوع غفلت شده است که کشاورزی و روستاها همپوشانی بزرگی با هم دارند. این همپوشانی ناشی از غلبه کشاورزی، به عنوان کاربری غالب اراضی در اغلب نواحی روستایی و نیز منتج از این امر است که کشاورزی شکل مهمی از فعالیت اقتصادی در تعداد زیادی از نواحی روستایی (حتی در جاهایی که شغل غالب ساکنان محلی نیست) به شمار می‌رود (فرش‌واتر ، ۲۰۰۶). بخش کشاورزی و فعالیت‌های مرتبط با آن (مانند صنایع تبدیلی، گردشگری کشاورزی و غیره) بخش عمده اقتصاد روستا را شکل می‌دهند.
۴. تجربه کشورهای دیگر
بررسی تجارب کشورهای دنیا حاکی از محوریت وزارت کشاورزی آنها در سیاستگذاری توسعه روستایی است. از بین ۱۴ کشور مورد بررسی شامل كره جنوبي، چين، هند، ترکیه، مالزی، آفريقاي جنوبي، کانادا، آمريكا، انگليس، اسپانیا، آلمان، فنلاند، ایرلند شمالی، ژاپن و فرانسه در ۱۲ کشور، نهاد متولی توسعه روستایی، وزارت کشاورزی است. البته برخی از کشورها در کنار این امر، نهادهايي را براي هماهنگي تشکیل داده‌اند.
البته همان‌طور که گفته شد وزارت کشاورزی در این کشورها متولی اصلی توسعه روستایی است و کمیته‌ها و کمیسیون‌های مذکور با محوریت وزارت کشاورزی برای هماهنگی بیشتر تشکیل شده‌اند. علاوه بر این، كشورهايي مانند انگليس و كانادا از طريق وزارت كشاورزي خود، سازوكارهاي ارزيابي ميداني را به نحوي مستقر كرده‌اند تا مطمئن شوند طرح‌ها و برنامه‌هاي دولت و دستگاه‌هاي اجرايي در روستاها بر اساس اولویت‌های تعیین‌شده توسط روستائیان و در پاسخ به نيازهاي واقعي آنها طراحي و اجرا مي‌شوند و روستائیان در فرآيند طراحي يا تغيير برنامه‌ها مورد مشورت كارگزارن دولتي قرار مي‌گيرند. اين سازوكارها، اثرات ميداني طرح‌ها و برنامه‌ها بر ابعاد اقتصادي، اجتماعي و محيط‌زيستي روستائيان را بررسي كرده و پيشنهادهاي لازم‌الاجرا را در راستاي حداكثرسازي منافع طرح‌ها و برنامه‌ها براي روستائيان ارائه مي‌دهند.
نهادهاي متولي توسعه روستايي در كشورهاي منتخب
كد نام وزارت يا دپارتمان اهداف كلي در حوزه روستايي نحوه هماهنگي بين دستگاه‌ها با محوریت وزارت کشاوررزی
۱ وزارت كشاورزي و غذای کانادا تحقق اقتصاد كشاورزي و غذاي رقابت‌پذير و نوآور در سطح جهان توسعه همکاری بین دپارتمان‌های فدرال از طريق كميته‌اي تحت عنوان شراکت روستایی کانادا
۲ دپارتمان (وزارت) كشاورزي آمريكا شکوفایی روستاهای آمریکا، بهبود تولید کشاورزی، تغذیه بهتر ساکنان آمریکا، حفاظت از منابع طبیعی
شوراي توسعه روستايي
۳ دپارتمان (وزارت) محیط‌زیست، غذا و امور روستایی انگليس حفاظت از محيط‌زيست طبيعي، حمايت از صنعت غذا و كشاورزي ممتاز در سطح جهاني و پايدارسازي اقتصاد روستايي در حال شكوفايي و حفظ كشور در برابر بلاياي طبيعي کمیسیون جوامع روستایی
۴ وزارت كشاورزي، غذا و جنگل‌داري فرانسه توسعه پايدار بخش‌هاي كشاورزي، غذا و جنگل‌داري و نواحي روستايي شوراي عالي غذا، كشاورزي و نواحي روستايي (به‌عنوان نهاد مشورتي سطح بالا و تحت رياست مستقيم وزير كشاورزي، غذا و جنگل‌داري) و شبكه ملي روستايي در سطوح ملي، منطقه‌اي و محلي تحت وزارت كشاورزي فرانسه
۵ وزارت کشاورزی، غذا و محیط‌زیست اسپانیا مبارزه با تغییر اقلیم، حفاظت از میراث طبیعی، تنوع زیستی و دریاها، توسعه روستایی، توسعه کشاورزی کمیسیون بین‌وزارتخانه‌ای توسعه روستایی به عنوان ابزاری برای هماهنگی افقی در سطح ملی و شورای توسعه روستایی به عنوان نهادی برای هماهنگی عمودی و همکاری بین نهادهای عمومی مختلف
۶ وزارت كشاورزي و جنگل‌داري فنلاند بهبود تولید و فرآوری غذای، تأمین ایمنی غذایی و حفاظت از حقوق مصرف‌کنندگان، بهبود رفاه روستایی، استفاده تفریحی از طبیعت، بهره‌برداری پایدار از اراضی کشاورزی، آب و جنگل‌ها كميته سياست‌گذاري روستايي فنلاند
۷ وزارت فدرال غذا و کشاورزی آلمان تحقق رژیم غذایی سالم و متوازن، تأمین اطلاعات شفاف برای مصرف‌کنندگان در هنگام خرید، شکل‌گیری بخش‌های قوی در زمینه کشاورزی پایدار، جنگلداری و ماهیگیری و چشم‌اندازهای مطلوب برای نواحی روستایی --
۸ دپارتمان (وزارت) کشاورزی و توسعه روستایی ایرلند شمالی ارتقاء رشد اقتصادی پایدار و توسعه نواحي روستايي --
۹ وزارت كشاورزي، غذا و امور روستايي كره جنوبي افزايش درآمد كشاورزان، بهبود رفاه در جوامع روستايي و بهبود رقابت‌پذيري كشاورزي --
۱۰ وزارت كشاورزي چين توسعه اقتصادي-اجتماعي روستاها --
۱۱ وزارت کشاورزی، غذا و دامپروری ترکیه تضمین استفاده پایدار از منابع کشاورزی و بوم‌شناختی، ارتقاء استانداردهای زندگی در نواحی روستایی، تضمین دستیابی به محصولات کشاورزی باکیفیت و سالم --
۱۲ وزارت توسعه روستايي و اصلاحات ارضي آفريقاي جنوبي تحقق جوامع روستايي پويا، برخوردار از عدالت و پايدار از طريق طراحي، تسهيل، هماهنگ‌سازي و تسريع برنامه يكپارچه توسعه روستايي --
۱۳ وزارت توسعه روستايي هند رشد پايدار و فراگير نواحي روستايي هند از طريق فقرزدايي، بهبود فرصت‌هاي معيشت، تأمين شبكه‌هاي ايمني و توسعه زيرساخت‌هاي رشد --
۱۴ وزارت توسعه روستایی و منطقه‌ای مالزی پیشگامی در توسعه روستایی و بهبود بهروزی ساکنان روستایی به صورت جامع و مؤثر --
۱۵ وزارت کشاورزی،جنگلداری و ماهیگیری ژاپن
۵. وجود بدنه تشكيلاتي رسمي تا سطح دهستان و غيررسمي (تشكل‌ها) تا سطح روستاها
وزارت جهاد کشاورزی داراي بدنه رسمي تا سطح دهستان‌هاي كشور و غيررسمي (تشكل‌ها) تا سطح روستاها است. اين امر سازمان توسعه روستايي را قادر مي‌كند تا پس از تشکیل، نظام برنامه‌ريزي محلي را در سطح دهستان‌ها مستقر نموده و بر رضایتمندی مردم روستا از طرح‌ها و برنامه‌ها و نحوه اثربخشی آنها نظارت‌های مستمر و میدانی داشته باشد.
۶. الزام ناشي از قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی
بازخوانی قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی، حكايت از سپردن صريح امور توسعه روستايي به وزارت جهاد كشاورزي دارد. در ادامه، مواد اصلی مربوطه عیناً آورده شده است:
ماده ۱ - در راستای اصلاح و بهسازی تشکیلات دولت و به‌منظور فراهم آوردن موجبات توسعه پایدار کشاورزی و منابع طبیعی و افزایش کمی و کیفی محصولات کشاورزی در جهت تأمین امنیت غذایی، رشد سرمایه‌گذاری، عمران و توسعه روستاها و مناطق عشایری و در جهت انسجام بخشیدن به برنامه‌ها و سیاست‌ها و رعایت پیوستگی وظایف و استفاده بهینه از امکانات و نیروی انسانی موجود، وزارتخانه‌های کشاورزی و جهاد سازندگی ادغام و وزارت جهاد کشاورزی با کلیه اختیارات و وظایفی که وزارتخانه‌های مذکور به‌موجب قوانین و مقررات مختلف دارا بوده‌اند تشکیل می‌گردد.
ماده (۲) ـ کلیه مسؤولیت‌ها و اختیارات مربوط به وزیر و وزارت کشاورزی و وزیر و وزارت جهاد سازندگی به وزیر و وزارت جهاد کشاورزی محول می‌گردد.
ماده (۸) ـ توسعه و حمایت از صنایع کوچک تبدیلی و تکمیلی بخش کشاورزی و صنایع روستایی در چارچوب سیاست‌های صنعتی کشور به عهده وزارت جهاد کشاورزی هست. مصادیق این صنایع توسط هیئت‌وزیران تعیین خواهد شد.
۷. رهنمودهای مقام معظم رهبری
مقام معظم رهبري در ديدار اعضاى هیئت دولت مورخ ۴/۶/۱۳۹۴، متولي اصلي روستاها را وزارت جهاد كشاورزي اعلام فرمودند كه در ذيل جمله معظم له عيناً نقل‌شده است: «یک مسئله اساسی که این عمدتاً
به وزارت کشاورزی است -منتها فقط کار وزارت کشاورزی نیست- تمرکز بر روستا است. یعنی واقعاً این را یکی از بخش‌های اساسیِ برنامه‌ریزی دولت باید قرار داد: ما متمرکز بشویم روی روستا».
