قانون تعیین متولی توسعه روستایی کشور
چرایی عدم تحقق لازم و نافرجامی تلاش‌های قانونگذاری برای
تعیین متولی توسعه روستایی کشور پس از ادغام
با توجه به سخنان رئیس محترم مجلس شورای اسلامی در دیدار با رئیس و معاونان بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مبنی بر اینکه در شرایط کنونی هیچ نهادی دقیقا متولی حوزه روستایی نیست و قطعاً باید نهادی تولیت این حوزه را برعهده گیرد تا امور روستاها در تمام حوزه‌ها و به خصوص ایجاد چرخه اقتصادی به پیش برود؛ قصد داریم تلاش هایی که با هدف پرکردن خلا نهادی توسعه روستایی کشور، پس از ادغام وزارت کشاورزی و وزارت جهاد سازندگی در عرصه قانونگذاری انجام شده است را مورد بررسی و تحلیل قرار دهیم.
۱. قانون برنامه چهارم توسعه
۱-۱. ماده (۱۹)
به‌منظور ارتقاي شاخص‌هاي توسعه روستايي و عشايري، دولت مكلف است ترتيبي اتخاذ نمايد که:
الف) سياستگذاري، برنامه‌ريزي، راهبري و نظارت در امور توسعه روستايي زير نظر رئيس‌جمهور انجام گيرد.
ب) شاخص‌هاي مذكور نسبت به پايان برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران حداقل بيست‌وپنج درصد (۲۵%) افزايش يافته و ساماندهي اسكان عشاير با حفظ ارتقاي توانمندي‌هاي اقتصادي در حد پنجاه درصد (۵۰%) جمعيت عشاير كشور صورت پذيرد.
ج) اعتبارات روستايي و عشايري در طول برنامه به ميزان ارقام بودجه مصوبه ساليانه صد درصد (۱۰۰%) تخصيص و پرداخت گردد. هیچ اقدام مشخص و فراگیری به‌ویژه در خصوص بند (الف) و (ب) این ماده صورت نگرفت.
۲-۱. بند «ح» ماده (۷۵)
بهره‌گیری از قابلیت‌های محیطی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مناطق روستایی کشور، از طریق توسعه منابع انسانی، تنوع‌بخشی به فعالیت‌های اقتصادی، ساماندهی نظام ارائه خدمات سطح‌بندی شده و اصلاح نظام برنامه‌ریزی توسعه روستايی، با تأکید بر افزایش هماهنگی و محلی نمودن فرآیند آن.
همان‌طور كه مشخص است یکی از اهداف اساسی این ماده به‌طور مشخص، اصلاح نظام برنامه‌ريزي توسعه روستايي، با تأكيد بر افزايش هماهنگي و محلي نمودن فرآيند آن بوده است. بررسي گزارش‌هاي نظارت بر برنامه نشان مي‌دهد كه عملاً هيچ اقدام مشخصي در اين زمينه انجام نشد.
۲. قانون «الزام دولت به توسعه متوازن روستايي»
این قانون در ابتدا در قالب طرح یک فوریتی تحت عنوان «تأسیس سازمان توسعه و عمران روستایی» به مجلس ارائه شد. ولی در نهایت در کمیسیون مربوطه به قانون «الزام دولت به توسعه متوازن روستايي» تغییر نام یافت. این قانون مشتمل‌بر یک ماده واحده به‌شرح زیر در آذرماه ۱۳۸۴ به تصويب رسيد: «در اجراي ماده (۱۹) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب ۱۱/۶/۱۳۸۳، دولت مكلف است تمهيد قانوني لازم جهت تعيين متولي سياستگذاري، برنامه‌ريزي و نظارت بر توسعه متوازن روستايي را ظرف مدت سه ماه مشخص نمايد به صورتي‌كه:
۱. سهم سرانه روستانشينان از بودجه‌هاي توسعه‌اي كشور مشخص گردد.
۲. در شوراي برنامه‌ريزي و توسعه استان‌ها و مناطق زيرمجموعه، نهاد برنامه‌ريزي منطقه‌اي و نظارتي لازم را در اين زمينه به وجود آورد».
همان‌طور كه روشن است، دولت بايد ظرف سه ماه، لايحه تعيين متولي سياستگذاري، برنامه‌ريزي و نظارت بر توسعه متوازن روستايي را به مجلس ارائه مي‌كرد. درحالي كه عملاً اين اقدام تاكنون بعد از گذشت بيش از يك دهه شكل اجرايي به خود نگرفته است.
۳. قانون برنامه پنجم توسعه
براساس بند «الف» ماده (۱۹۴) این قانون، دولت مکلف شده، به‌منظور بهبود وضعیت روستاها در زمینه سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، راهبری، نظارت و هماهنگی بین دستگاه‌های اجرایی، ارتقاي سطح درآمد و کیفیت زندگی روستاییان و کشاورزان و کاهش نابرابری‌های موجود بین جامعه روستایی، عشایری و جامعه شهری، اقداماتی را به‌عمل آورد. در انتهاي ماده، قانونگذار مقرر داشته است كه آيین‌نامه اجرایی ماده (۱۹۴) شامل تعیین مدیر ارشد روستا، چگونگی و فرآیند اعمال حمایت‌های ذکرشده، نحوه مشارکت و تعاریف و چگونگی مدیریت مجموعه روستایی در سال اول برنامه با پیشنهاد معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی به تصویب هیئت وزیران برسد. آيین‌نامه اجرایی ماده (۱۹۴) در تاريخ ۱۸/۱/۱۳۹۲ به تصويب هيئت وزيران رسيد. برخي معتقدند كه در اين آيين‌نامه اجرايي، متولي توسعه روستايي كشور تعيين شده است. در اين خصوص چند نكته مطرح است:
۱. اول اينكه همان‌طور كه ذكر شد، قانونگذار حدود اختيارات آيين‌نامه اجرايي را مشخص نموده است و تعيين متولي توسعه روستايي كشور كه نيازمند قانون مصوب مجلس شوراي اسلامي است، در زمره اين اختيارات ديده نشده است. در حقيقت، تعيين متولي توسعه روستايي در صلاحيت قانونگذار است نه آيين‌نامه و يا بخشنامه.
۲. ازسوي ديگر، بررسي آيين‌نامه اجرايي نيز نشان مي‌دهد در هيچ موردي متولی توسعه روستایی کشور تعیین تکلیف نشده و حتی مركز توسعه روستايي و مناطق محروم وقت نیز به‌صورت صریح به‌عنوان متولي توسعه روستايي تعيين نگرديده و ساختار آن به‌عنوان مسئول امر روستاها تشريح نشده است. به‌ويژه اينكه معاونت توسعه روستايي و مناطق محروم، با وجود زحمات و تلاش‌هاي فراوان، معاونت محدود ستادي با نيروي انساني بسيار اندك بوده و كادر متخصص کافی در حوزه توسعه روستايي ندارد. اين معاونت فاقد بدنه و پيوستگي سازماني تا سطح محلي است و لذا نمي‌تواند به سياستگذاري، توانمندسازي، برنامه‌ريزي، تدوين راهبردها و مديريت جمعيت روستايي ۲۱ ميليوني کشور بپردازد. بنابراين اگر چنانچه هدف، تعيين اين معاونت به‌عنوان متولي توسعه روستايي بوده است، منطقاً بايد ساختار و مأموريت‌ها و رسالت‌هاي آن و نحوه ارتباط‌گيري با دستگاه‌هاي مختلف تعيين مي‌شد.
۳. علاوه‌بر اين، ماده (۲) آيين‌نامه، به‌منظور پیگیری و نظارت بر انجام فعالیت‌های توسعه و عمران در محدوده روستا، دهیار را به‌عنوان مدیر ارشد روستا تعيين نموده است. براساس ماده (۳) آیین‌نامه اجرایی نيز بخشدار به‌عنوان مدیر مجموعه‌های روستایی بخش ذیربط تعیین شده و مسئولیت هدایت، هماهنگی و نظارت بر عملکرد دستگاه‌ها را در محدوده مجموعه روستایی براساس اسناد مصوب مراجع قانونی ذیربط و ارائه گزارش ساليانه عملکرد ماده (۱۹۴) قانون را برعهده گرفته است. بنابراين دهيار و بخشدار مسئول هدایت، هماهنگی و نظارت بر عملکرد دستگاه‌ها در حوزه توسعه روستايي در سطح روستا و بخش قلمداد شده‌اند (نه مرکز توسعه روستایی و مناطق محروم وقت). در اين زمينه بايد اظهار داشت، تعيين بخشدار به‌عنوان مسئول هدايت و هماهنگي دستگاه‌هاي مرتبط با روستا اصولاً راهكار صحيحي نبوده است. چرا كه يك بخشدار به قدري درگير وظايف سياسي است كه فرصت پرداختن علمي به مسائل روستاهاي تحت پوشش خود را ندارد. و ازسوي ديگر فاقد نيروي انساني كافي هم هستند. به همين دليل هم بخشداران طي سال‌هاي متمادي، حتي نتوانسته‌اند دهياري‌هاي تحت پوشش خود را در مسير توسعه روستايي به‌خصوص توسعه اقتصادي توانمند نمايند و روند رو به رشد در روستاها را مديريت نمايند. تنها در مواد (۱۹) و (۲۳) آيين‌نامه اجرايي، مرکز توسعه روستایی و مناطق محروم وقت (معاونت توسعه روستايي و مناطق محروم معاون اول رئيس‌جمهور) به‌منظور ارتقای شاخص‌های توسعه روستایی و عشایری، مسئول تهيه بسته توسعه روستایی برای سال‌های باقیمانده برنامه تعيين شده و موظف گرديده است «ضمن نظارت مستمر بر اجرای این آیین‌نامه، گزارش مربوط را ساليانه به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی وقت رئیس‌جمهور و هیئت وزیران ارائه نماید».
۴. هم‌اكنون پس از گذشت ۳ سال از تصويب آيين‌نامه مذكور، معاونت توسعه روستايي و مناطق محروم معاون اول رئيس‌جمهور (مركز توسعه روستايي و مناطق محروم سابق)، گزارش مشخصي را درخصوص عملكرد دهياري‌ها و بخشداري‌ها در زمينه هدایت، هماهنگی و نظارت بر عملکرد دستگاه‌ها در حوزه توسعه روستايي در سطح روستا و بخش منتشر نكرده است و وضعيت بهبود شاخص‌هاي توسعه روستايي و عشايري نيز مشخص نيست.
۵. چنانچه با مسامحه و به‌صورت غيرواقعي و نادرست، پذيرفته شود كه آيين‌نامه اجرايي ماده (۱۹۴) قانون برنامه پنجم توسعه، مركز توسعه روستايي و مناطق محروم وقت را مسئول توسعه روستايي كشور دانسته است، بايد در اين خصوص نيز اظهار داشت كه اين امر خلاف قانون دائمي كشور (مواد (۱) و (۲) قانون تشكيل وزارت جهاد كشاورزي) است و لذا به‌دليل مغايرت مذكور از نظر حقوقي قابل اعتنا نيست. همچنين لازم به ذكر است كه معاونت توسعه روستايي و مناطق محروم زير نظر معاون اول رئيس‌جمهور بوده و در هيئت وزيران حضور ندارند.
با وجود تصویب قوانین مذکور، کماکان توسعه روستایی کشور دچار خلأ نهادی جدی است و پیشرفت چندانی در این حوزه اتفاق نیفتاده است. بسنده نمودن قوانین به کلیات امر، بدون پیش‌بینی الزامات و شرایط تحقق سازمان و متولی و ویژگی‌ها و صلاحیت‌های آن و عدم نگاه يكپارچه به توسعه روستايي و كشاورزي، می‌تواند از دلايل عدم پيشرفت و موفقيت قوانين مذكور باشد. نتایج مطالعات مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی نیز نشان داد که سیاستگذاری توسعه روستایی، موضوع کاملاً علمی، پیچیده و دارای ابعاد مختلف است و با قوانین مختصر و مجمل و بدون اطلاع لازم از مبانی سیاستگذاری توسعه روستایی و بدون آگاهی کافی از وضعیت موجود کشور، سابقه ساختارهای متولی روستاها در ایران و تجارب موفق جهانی، نمی‌توان ریل‌گذاری شایسته‌ای در این زمینه انجام داد.
البته بر خلاف انحرافی که پس از ادغام وزارتخانه‌های جهاد سازندگی و کشاورزی در عمل اتفاق افتاده است، بازخوانی قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی و مشروح مذاکرات تصویب این قانون نیز نشان می‌دهد، اصولاً متولی توسعه و عمران روستایی، وزارت جهاد کشاورزی بوده است. به‌گونه‌ای که ماده (۱) این قانون اشعار می‌دارد «در راستای اصلاح و بهسازی تشکیلات دولت و به‌منظور فراهم آوردن موجبات توسعه پایدار کشاورزی و منابع طبیعی و افزایش کمّی‌و‌کیفی محصولات کشاورزی در جهت تأمین امنیت غذایی، رشد سرمایه‌گذاری، عمران و توسعه روستاها و مناطق عشایری و در جهت انسجام بخشیدن به برنامه‌ها و سیاست‌ها و رعایت پیوستگی وظایف و استفاده بهینه از امکانات و نیروی انسانی موجود، وزارتخانه‌های کشاورزی و جهاد سازندگی ادغام و وزارت جهاد کشاورزی با کلیه اختیارات و وظایفی که وزارتخانه‌های مذکور به‌موجب قوانین و مقررات مختلف دارا بوده‌اند تشکیل می‌گردد». همچنین ماده (۲) قانون مذکور کلیه مسئولیت‌ها و اختیارات مربوط به وزیر و وزارت کشاورزی و وزیر و وزارت جهاد سازندگی را به وزیر و وزارت جهاد کشاورزی محول کرده است.
در حقیقت روند سریعی که پس از ادغام وزارتخانه‌های کشاورزی و جهاد سازندگی در پراکندن امور روستایی در بین دستگاه‌های اجرایی شهری‌نگر، بدون تعبیه سازوکار نظارتی و مشارکت‌محور صورت گرفت، در پرتو غفلت دستگاه‌های نظارتی وقت، عملاً این موضوع را تداعی کرد که روستاها متولی ندارند و لذا سه قانون مذکور به نوعی سعی در رفع این مشکل داشته‌اند؛ قوانینی که تاکنون شکل اجرا به خود نگرفته‌اند.
گفتنی است که تشکیل متولی توسعه روستایی زیر نظر رئیس جمهور و به عنوان معاون ایشان نمی تواند موفق باشد. این سازمان به هر حال باید امور اجرایی را نیز در حوزه هایی مانند توانمندسازی اجتماعات محلی برای نقش آفرینی گسترده و موثر در عرصه جهاد اقتصادی از طریق سازماندهی دانش آموختگان صاحب صلاحیت و مردم، طراحی طرح‌های توسعه روستایی و منظومه روستایی به عنوان ابزار برنامه‌ریزی منطقه‌ای و مبنای برنامه‌ریزی طرح‌ها و غیره ایفا نماید. متولی مذکور باید نظام طراحی از پایین به بالا و مشارکتی طرح‌های توسعه روستایی با چاشنی نظرات کارشناسی را تعبیه کند و در سطح محلی اقدام به هماهنگی دستگاه ها نماید.
لذا به صلاح نيست كه بار اجرايي مستقيم شخص رئيس‌جمهور را كه مطابق اصل یکصدوسیزدهم قانون اساسي، عالی‌ترین مقام رسمی کشور پس از مقام رهبری است، افزايش داده شود. زيرا طبق اصل یکصدوسی‌وچهارم قانون اساسي، «ریاست هیئت وزیران با رئیس‌جمهور است که بر کار وزیران نظارت دارد و با اتخاذ تدابیر لازم به هماهنگ ساختن تصمیم‌های وزیران و هیئت دولت می‌پردازد و با همکاری وزیران، برنامه و خط‌مشی دولت را تعیین و قوانین را اجرا می‌کند». رئيس‌جمهور بايد از فراغ بال كافي براي ايفاي نقش اساسي خود در زمينه هماهنگ‌سازي دستگاه‌هاي اجرايي و تعيين خط‌مشي‌هاي كلي برخوردار باشد. شاید به خاطر همین موضوع نیز عملا اقدام اجرایی مشخصی برای اجرای قوانین مربوطه در خصوص تعیین متولی توسعه روستایی انجام نشده است.
مضاف بر اين، لازمه پاسخگو بودن سازمان توسعه روستايي در برابر نمايندگان مجلس شوراي اسلامي، تشكيل آن ذيل وزارتخانه مشخص است. تشكيل سازمان به‌عنوان معاونت رئيس‌جمهور اين امكان را سلب مي‌نمايد. تشکیل متولی توسعه روستایی کشور ذیل وزارتخانه مشخص، مسائل توسعه روستایی را در نظام جمهوری اسلامی در حدی بالا می‌برد که می‌توان وزیر را به خاطر کم‌کاری استیضاح نمود.
به هرحال تصویب قوانین فوق، نشان می‌دهد در ۱۶ سال اخیر، به‌خصوص از برنامه چهارم به بعد، فقدان متولی توسعه روستایی در کشور به صورت جدی احساس شده است و نمایندگان محترم از پراکنده شدن بدون نظارت امور روستایی در بین دستگاه های اجرایی که روستاها برای آنها در برابر شهرها محلی از اعراب ندارند، رضایت نداشته‌اند. به نظر می‌رسد این دغدغه جدی باید در نهایت بتواند به تشکیل سازمان پاسخگو و مسؤولیت‌پذیر در برابر مجلس برخوردار باشد و در عین حال بتواند پیوند تنگاتنگ و گسست‌ناپذیر بین کشاورزی و توسعه روستایی را تقویت نماید. سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه (OECD) نیز کتابی را با موضوع ارتباط و همبستگی کشاورزی و توسعه روستایی و ضرورت برقراری این ارتباط هم‌افزا منتشر نموده و شواهدی را از کشورهای عضو ذکر کرده است.
امروزه کشاورزی به مفهوم چیزی فراتر از آوردن غذا بر سر سفره‌هاست و باید منجر به پایداری در سه بُعد اقتصادی، اجتماعی و بوم‌شناختی شود. تولید محصول، تنها کارکرد بخش کشاورزی نبوده و بلکه ایجاد اشتغال، بهبود درآمد افراد به‌خصوص فقرا، ارائه خدمات محیط زیستی و تأمین غذای سالم از دیگر کارکردهایی هستند که باید براساس فلسفه کشاورزی چندکارکردی، توسط وزارت جهاد کشاورزی، ارائه شوند. لذا نمی‌توان دستگاه متولی کشاورزی را صرفاً مسئول تولید محصول دانست. خلاصه كردن وظايف وزارت جهاد کشاورزی در تولید محصولات خام کشاورزی، ضمن اینکه مغایر با قانون تشکیل آن و قانون تمرکز وظایف و اختیارات مربوط به بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی است؛ مغایر با الگوی اسلامی-ایرانی پیشرفت و عدالت نیز مي‌باشد. در راهبردهای تکنوکراتیک توسعه روستایی که سازگار با نظام‌های لیبرال سرمایه‌داری است؛ صرفاً تولید حداکثر محصول، هدف غایی تلقی می‌شود. درحالی که الگوی اسلامی –ایرانی پیشرفت و عدالت و مدیریت جهادی ایجاب می‌کند، حداقل به همان اندازه تولید محصول و رشد ارزش‌افزوده، معیشت آحاد کشاورزان نیز برای مسئولان وزارت جهاد کشاورزی مهم باشد.
وزارت جهاد کشاورزی دارای تجربه مناسب جلب مشارکت مردم و مدیریت جهادی (باقیمانده از وزارت جهاد سازندگی سابق) است که می‌توان آن را احیا و بازسازی نمود و اقدامات انقلابی را در روستاها و کانون‌های عشایری هدایت کرد. هم‌اکنون جوانان انقلابی و متخصص فراوانی در حوزه توسعه روستایی و کشاورزی پرورش یافته‌اند و از انگیزه بالایی برای خدمت چه در بخش خصوصی و چه دولتی برخوردارند. از سوی دیگر، وزارت جهاد کشاورزی داراي بدنه رسمي تا سطح دهستان‌هاي كشور و غيررسمي (تشكل‌ها) تا سطح روستاهاست. اين امر سازمان توسعه روستايي را قادر مي‌كند تا پس از تشکیل در وزارت جهاد کشاورزی، نظام برنامه‌ريزي محلي را در سطح دهستان‌ها مستقر نموده و بر رضایتمندی مردم روستا از طرح‌ها و برنامه‌ها و نحوه اثربخشی آنها نظارت‌های مستمر و میدانی داشته باشد.
مقام معظم رهبري نیز در ديدار اعضاى هیئت دولت مورخ ۴/۶/۱۳۹۴، متولي اصلي روستاها را وزارت جهاد كشاورزي اعلام فرمودند كه در ذيل جمله معظم له عيناً نقل شده است: «یک مسئله اساسی که این عمدتاً
به وزارت کشاورزی است -منتها فقط کار وزارت کشاورزی نیست- تمرکز بر روستاست. یعنی واقعاً این را یکی از بخش‌های اساسیِ برنامه‌ریزی دولت باید قرار داد: ما متمرکز بشویم روی روستا». همچنين رهبر معظم انقلاب در بند «۲۰» سياست‌هاي كلي برنامه ششم به نوعي بر نگاه يكپارچه به توسعه روستايي و بخش كشاورزي عنايت داشته‌اند. اين بند به‌شرح زير است:
اتخاذ برنامه‌ها و اقدامات اجرايي جهت توسعه روستايي كشور براي تثبيت جمعيت و تشويق مهاجرت به مناطق روستايي و عشايري (كانون توليد و ارزش‌آفريني) با برنامه‌ريزي و مديريت بهينه در سطح ملي، منطقه‌اي و محلي، تعيين سهم واقعي در توزيع منابع و ارتقاي شأن و منزلت اجتماعي، ايجاد فرصت‌هاي جديد اقتصادي و حمايت‌هاي ويژه از فعاليت‌هاي كارآفريني و اشتغال‌زايي مزيت‌دار بومي و مقاوم‌سازي تأسيسات و زيرساخت‌ها و اماكن روستايي با تأكيد بر بند «۹» سياست‌هاي كلي كشاورزي.
لازم به‌ذکر است که قبل از انقلاب نیز بدنه کارشناسی کشور، پس از آزمون و خطاهای مکرر در حوزه ساختارهای توسعه روستایی، ضرورت توأم دیدن توسعه روستایی و بخش کشاورزی را به رسمیت شناخت. به‌نحوی که «يكپارچه‌سازي كليه فعاليت‌هاي مربوط به توسعه كشاورزي و عمران روستايي از طريق سازمان‌هاي توسعه كشاورزي و عمران روستايي استان‌ها و مناطق و يكپارچگي ارائه خدمات در قالب برنامه‌هاي جامع، براساس شرايط طبيعي، اقتصادي و اجتماعي هر منطقه»، به‌عنوان یکی از اهداف عمران روستایی در برنامه پنج‌ساله ششم عمراني كشور مورد اشاره قرار گرفت.
